Ajuste estructural
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| Término | Definición |
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| Ajuste estructural | La palabra ajuste, ocupa un lugar destacado en las cuestiones económicas, aunque en este contexto, su aplicación, aunque no tenga ese efecto o finalidad, tiene una connotación generalmente negativa, ya que se utiliza para hacer referencia a la política económica que muchos gobiernos han implementado y que tiene como resultado la contracción de los sueldos y salarios de los trabajadores públicos para reducir el déficit fiscal, tan dramático para la mayoría de las economías mundiales. El Ajuste estructural es un término que se utiliza generalmente para describir los cambios de políticas implementados por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (las instituciones Bretton Woods) en países en desarrollo.
Los procesos de ajuste suelen marcar la historia ciudadana de una nación, en especial cuando las consecuencias finales alcanzan para elevar las tasas de desempleo, los índices de interés de los créditos y otros indicadores que provocan un impacto perjudicial en la población. Como vemos, el ajuste forma parte de los más diversos procesos (cotidianos y no tanto) de la vida de las personas, por lo cual su conocimiento se integra a las herramientas con las que contamos para mejorar numerosos parámetros de nuestra realidad. Estos cambios de política son condiciones para obtener nuevos préstamos del FMI o del Banco Mundial, o para obtener tasas de interés más bajas sobre los empréstitos ya existentes. Los programas de ajuste estructural son creados con el fin de reducir el desequilibrio fiscal de los países prestatarios. La elección del banco que hará el préstamo depende del tipo de necesidad. Así, en general, los préstamos tanto del Banco Mundial como del FMI deben ser designados a promover el crecimiento económico, generar ingresos y saldar la deuda que estos países han acumulado.[cita requerida]Se espera que los programas de ajuste estructural (PAE) permitirán a las economías de los países en desarrollo tomar una mayor orientación hacia el mercado, lo que las forzaría a concentrarse más en el comercio y la producción para que pueda mejorar su economía. Las condiciones son implementadas para asegurar que el dinero prestado sea gastado de acuerdo con los objetivos globales del préstamo. Desde fines de los años 1990, algunos defensores del ajuste estructural, como es el caso del Banco Mundial, se han referido a la "reducción de la pobreza" como una meta. A menudo, los programas de ajuste estructural fueron criticados por implementar políticas genéricas de libre mercado, así como por su falta de relación con el país prestatario. Para incrementar su participación, se promueve que los países en desarrollo redacten Documentos de estrategias para la reducción de la pobreza. Estos documentos esencialmente toman el lugar de los programas de ajuste estructural. Algunos creen que el incremento de la participación de los gobiernos locales en crear la política conducirá a una mayor propiedad de los programas de préstamos, por lo tanto a una mejor política fiscal. El contenido de estos documentos ha resultado ser bastante similar al contenido original de los Programas de Ajuste Estructural, de autoría del Banco Mundial. Los críticos argumentan que las similitudes muestran que el Banco Mundial y los países que lo financian están todavía demasiado involucrado en el proceso de elaboración de políticas. En torno a 1980 la crisis de la deuda externa dio paso a la denominada "década perdida para el desarrollo". Caída de la producción y de la renta, desequilibrios macroeconómicos, asfixiante endeudamiento externo, inestabilidad política y social y empobrecimiento de las clases medias y los sectores populares han sido la realidad dominante durante la década. En muchos países el debate económico dejó de girar en torno a las distintas estrategias de desarrollo para centrarse en los problemas más acuciantes de la supervivencia económica a cualquier precio. Y el precio ha sido muy alto. La vulnerabilidad producida por el endeudamiento obligó a muchos países a olvidar las estrategias nacionalistas de desarrollo y las reivindicaciones de un "Nuevo Orden Económico Internacional", y ponerse en manos del FMI y el Banco Mundial a fin de reprogramar la deuda y recuperar el crédito externo. País tras país, estos organismos impusieron drásticos "Programas de Ajuste Estructural" (PAE). Descartando metas de crecimiento económico y mantenimiento de los niveles de vida frente al objetivo último del pago de la deuda, estos programas han orientado recursos productivos detraídos del consumo y la inversión, a una escala desconocida, a exportar y generar las divisas que hicieran posible tal pago. El ajuste fue, por esta razón, más una brutal readecuación de las economías al pago de la deuda que una solución a la crisis. Pero lo más importante es que la adopción de los PAE ha supuesto un fuerte traspaso de soberanía nacional al FMI y al Banco Mundial y a través de ellos a los países industrializados que dominan ambas instituciones. El ajuste ha sido uno de los verdaderos rostros de la relación norte-sur, el vehículo para prescribir la ortodoxia neoliberal y restringir la libertad de elegir un modelo propio de desarrollo. El Ajuste ha significado, con la anuencia de las élites y los Gobiernos locales, el abandono del modelo económico de décadas anteriores y la aplicación de un modelo de desarrollo "hacia afuera", incorporando a los países en desarrollo a la gran corriente de la globalización de las finanzas y el comercio internacional (Bello et alii 1994). ¿Cuál es el origen de los programas de ajuste estructural? Uno de los aspectos mas polémicos en la Conferencia de Bretton Woods, en la que fueron creados el FMI y el Banco Mundial, fue el tratamiento de los desequilibrios —déficit o superávit— de las balanzas de pagos nacionales, y en particular el régimen y los límites de la financiación de los déficit. El "Plan Keynes" británico contemplaba un régimen liberal para otorgar financiación a los deficitarios. La propuesta norteamericana, por el contrario, consideraba que la financiación debía ser restrictiva y de corto plazo y estar condicionada al ajuste estructural. El Acuerdo que dio origen al FMI respondió mucho más al Plan de White que al de Keynes, con lo que en Bretton Woods se creó un sistema sin la suficiente amplitud y flexibilidad para apoyar las balanzas de pagos y sobre todo proveer los recursos financieros necesarios para sostener el proceso de desarrollo de los países del Sur, muchos de los cuales, entonces sometidos a dominio colonial, no estuvieron presentes en la Conferencia. Este vacío sería en parte cubierto por la banca internacional privada, verdadera protagonista de las finanzas internacionales a partir de los años setenta (Lichtensztejn: 1989) La significación de estos hechos es conocida. La primacía del mercado y la ausencia de un marco internacional responsable y bajo control público para la regulación de los movimientos de capital fueron algunos de los factores determinantes para la gestación de la "crisis de la deuda" de 1982. El endeudamiento externo de los países en desarrollo y el riesgo de los bancos privados crecieron rápidamente hasta alcanzar niveles muy altos. Grandes sumas de capital fueron tomadas en préstamo por Gobiernos a menudo autoritarios e ilegítimos, sin garantías por parte de los bancos, y aunque a veces se invirtieron en proyectos de desarrollo, a menudo se destinaron a fines improductivos, financiando importaciones de lujo para las clases medias y altas, la adquisición de armamentos o proyectos faraónicos, y nutrieron la corrupción y la fuga de capitales. Al comenzar la década de los ochenta el elevado endeudamiento de los países en desarrollo se combinó con otros factores de crisis, como la subida de los precios del petróleo, la caída de los precios de exportación o la brusca subida de los tipos de interés decidida en otoño de 1979 por la Reserva Federal norteamericana. Ello reveló la inestabilidad potencial de los mercados internacionales de capital. El servicio de la deuda aumentó rápidamente y la solvencia de los países en desarrollo se evaporó. Al hacer frente al servicio de la deuda estos países vieron aumentar sus déficit hasta niveles insostenibles. Los bancos privados, con un alto nivel de exposición consecuencia de una política crediticia irresponsable, temieron un desastre financiero y exigieron el pago de la deuda al tiempo que negaban la concesión de nuevos créditos. Sin la posibilidad de recurrir al mercado privado de capitales, bruscamente cerrado, los países en desarrollo volvieron sus ojos al FMI. En una situación de grave vulnerabilidad externa, el FMI alcanzó un enorme poder de intervención en las economías nacionales. Ante la crisis de la deuda, el FMI concedió créditos de contingencia a cambio de drásticos programas de ajuste estructural. El Banco Mundial también facilitó préstamos condicionados al ajuste dejandoo en segundo plano los proyectos de inversión (Mosley et alii: 1994) en coordinación con los programas del FMI, iniciando lo que se denominó "condicionalidad cruzada". La aceptación de las condiciones del FMI equivalió a un "certificado de buena conducta financiera" sin el cual el acceso a otras fuentes de crédito estaba vedado. Evitar las políticas del Fondo o adoptar enfoques alternativos del ajuste significaría ser calificado de "inelegible", quedar al margen del crédito internacional, y ver la crisis profundizarse hasta niveles dramáticos. El FMI, estrechamente coordinado con bancos y gobiernos acreedores, adoptó además por un enfoque "caso por caso" en sus negociaciones que dividió a los deudores y debilitó su poder de negociación. ¿Qué contienen los PAE? Los "programas de estabilización" o "ajuste macroeconómico" se han concentrado en objetivos de corto plazo como la reducción del gasto público y la demanda interna, que permiten reducir los déficit de la balanza de pagos y controlar la inflación. Los programas de ajuste estructural (PAE), por el lado de la oferta, pretenden adaptar a largo plazo la estructura productiva de un país a las exigencias del mercado mundial. Aunque los primeros fueron responsabilidad del FMI y los segundos del Banco mundial, a lo largo de los ochenta las fronteras entre estabilización y ajuste se han difuminado y las funciones de ambas organizaciones han llegado a confundirse. Los PAE suelen tener una duración de uno a cinco años. Su contenido ha sido resumido como "la política de las tres D": deflación, devaluación. desregulación. En lo referido a la deflación, se pretende desacelerar ("enfriar") el crecimiento y la demanda interna para reducir las importaciones y disminuir el déficit. Para ello se aplican las siguientes medidas: Control estricto de la oferta monetaria y reducción de la disponibilidad de crédito. Aumento de los tipos de interés y eliminación del crédito subsidiado para los campesinos, la industrial nacional, la adquisición de vivienda y para financiar el déficit público. Reducción del déficit fiscal, lo que implica medidas de austeridad como recortes en el gasto público corriente y de inversión —exceptuando el gasto financiero para pagar la deuda—, especialmente en los sectores sociales (salud, educación); reducción de plantillas y congelación de salarios de los empleados públicos; eliminación de los subsidios a fertilizantes, combustibles, transporte, bienes de consumo popular, y aumento de las tarifas de los servicios esenciales que provee el Estado (agua, energía...). Reforma fiscal para aumentar los ingresos. Según el enfoque monetarista, generalmente aumentan los impuestos indirectos o al consumo —IVA—, al tiempo que se recortan los tipos marginales de los impuestos directos a la renta, al patrimonio y a los beneficios empresariales. El objetivo de la devaluación es reducir el déficit comercial. La devaluación encarece las importaciones, y por lo tanto su demanda en el mercado nacional, y tiende a promover las exportaciones reduciendo los precios internos —uno de los cuales es el del factor trabajo— aumentando la competitividad internacional de la producción exportable. Por otro lado, incentiva a los productores nacionales a vender en mercados externos, en los que obtienen divisas y, al cambio en moneda nacional, ingresos superiores. El FMI y el Banco Mundial suelen insistir en que la devaluación ha de serlo en términos reales (es decir, en relación con el poder de compra de otras monedas y no sólo respecto de su valor nominal) y se han de evitar subsiguientes alzas en los precios internos que neutralizarían sus efectos, en concreto mediante políticas de contención salarial que reduzcan el valor real de las remuneraciones. En lo referido a la desregulación, se pretende dar a los mercados —a los que se supone conducentes per se a la máxima eficiencia económica— el papel principal en la asignación de recursos, con una política de "precios correctos" basada en la reducción o eliminación de la regulación estatal. En esta dirección se aplican medidas como las siguientes: Eliminación de subsidios y controles de precios y salarios, incluyendo las "canastas básicas" alimentarias; eliminación de controles cambiarios y liberalización de los mercados financieros. Desregulación de los mercados laborales, reduciendo la cobertura de la protección social. Reformulación de las relaciones laborales, disminuyendo el poder de los sindicatos y la negociación colectiva. Reducción del papel del Estado en la dirección y/o planificación de la economía. Privatización de las empresas estatales y los servicios públicos. Apertura comercial, desgravación arancelaria; desmantelamiento de medidas de protección a la producción nacional, y eliminación de las restricciones y reglas a la inversión extranjera. ¿Cuál ha sido el coste de estas políticas? La crisis de los ochenta hizo inevitable el ajuste, y aquellos países que retrasaron hasta el final la adopción de los PAE sufrieron en mayor medida ell impacto de los desequilibrios. El hecho de que el ajuste fuera ineludible, sin embargo, no debe ocultar que existen modalidades de ajuste muy diversas, dependiendo de la disponibilidad de financiación externa, de la capacidad de negociación del país afectado y de la correlación de fuerzas políticas y sociales existente en cada país. El marco temporal, por ejemplo, puede ir desde el tratamiento de "shock" hasta el enfoque gradualista, y los costes pueden distribuirse de una manera más o menos equitativa entre los distintos sectores productivos y las distintas clases sociales (Haggard y Kaufmann: 1991) En general, el FMI y las élites económicas nacionales han optado por una modalidad de ajuste traumática y cuyos costes se han concentrado en los asalariados, las clases medias y los grupos populares urbanos. Los PAE han contribuido a hacer más precarios, polarizados y heterogéneos los mercados de trabajo, han debilitado la capacidad negociadora de los trabajadores y han disminuido su participación en el reparto de la renta nacional, aumentando la desigualdad en la distribución de la renta. De esta forma, el FMI ha hecho atractivas las condiciones laborales de los países del Sur para la inversión extranjera y la actividad de las empresas transnacionales. Los servicios sociales, que representan un "salario social" en favor de los trabajadores, también se han visto afectados por las medidas de contención del gasto público, y la pobreza ha aumentado incluso entre los asalariados y las capas medias (Ghai: 1991). Como señaló el sociólogo Manuel Castells, los PAE han consistido, básicamente, en «sanear las economías para la inversión internacional aun a costa de destruir las sociedades» (El País, 15 de febrero de 1994, p. 13). El elevado coste social del ajuste ha motivado amplias críticas y la formulación de alternativas de ajuste alternativas (Cavanagh et alii 1994). En 1987 UNICEF lanzó la influyente propuesta de "Ajuste con rostro humano", proponiendo un modelo de ajuste compatible con el crecimiento y la equidad (Cornia et alii 1987). Entre 1989 y 1991 la Comisión Económica para América Latina e Naciones Unidas (CEPAL) lanzó la propuesta de "transformacón productiva con equidad" en este mismo sentido (CEPAL: 1990). Desde el punto de vista ambiental, las políticas de ajuste han contribuido a afianzar un modelo de crecimiento económico a ultranza incompatible con la preservación del medio ambiente y han perpetuado el problema de la deuda externa, quizás el factor que ejerce más presión sobre los recursos naturales. La orientación externa de las economías inducida por los PAE ha desencadenado o agravado los siguientes procesos de deterioro ambiental: en primer lugar, las medidas de contracción de la demanda, al acentuar la pobreza, hacen más aguda la presión sobre recursos como la tierra, la leña, el agua o los pastos, a menudo ya sobreexplotados. El uso de tierras marginales, en pendiente o de vocación forestal, acelera el agotamiento de la tierra y la erosión y la consiguiente pérdida de suelo fértil. La pobreza es origen también de presiones migratorias a tierras aún no roturadas, lo que contribuye a la deforestación. El ajuste, en suma, hace más evidente aún el vínculo entre pobreza y depredación ambiental. ¿Han tenido éxito estos programas? Las instituciones de Bretton Woods argüyen que los Programas de Ajuste estructural han tenido éxito, y muestran cómo allí donde los PAE han sido aplicados se ha logrado recuperar el crecimiento económico y se ha sorteado la crisis de la deuda, reduciendo su servicio a una proporción "tolerable" de los ingresos por exportaciones. Las medidas de apertura y liberalización, según el Banco y el FMI, han propiciado el retorno de la inversión extranjera y la entrada de importantes flujos de capital. Chile, Costa Rica, Tailandia, Ghana o México han sido mencionados como países "modélicos", y se insta a otros países a seguir su ejemplo. El modelo liberal-exportador inducido por los PAE se basa en el supuesto de que la recuperación y el crecimiento sería inducido por la demanda del mercado internacional. En consecuencia, se ha instado a cada país a que aumente y diversifique sus exportaciones. Pero ello se ha tropezado con la realidad, reiteradamente ignorada por los neoliberales, de que los productos primarios se caracterizan por tener una demanda muy inelástica. La concurrencia exportadora de un gran número de países, colocando un mayor volumen de producción en el mercado, ha conducido al declive de los precios, se ha encontrado con la realidad oligopólica de estos mercados y el proteccionismo de los países industrializados, y ha agudizado el deterioro de los términos de intercambio, una de las causas profundas de la crisis. El énfasis exportador de los PAE a menudo ha sido contraproducente y en vez de instar a los países en desarrollo a la cooperación, les ha situado en una competencia suicida entre sí, la cual ha beneficiado sólo a los países industrializados, que han adquirido los bienes primarios a precios mucho más bajos. La significación de los PAE y del "consenso de Washington", por último, no ha sido otra que la de impulsar sociedades caracterizadas por la exclusión, sin las bases necesarias para la democracia real, y cuyo futuro es incierto. La respuesta violenta de la población a los PAE —el "caracazo" de 1989, la "poblada" de Santo Domingo en 1982, los disturbios en Argentina en 1989, en Zaire, Nicaragua o Nigeria, los brotes populistas y autoritarios en estos y otros países— no son sino la punta del iceberg de un problema mucho más grave: el de la difícil viabilidad de las "democracias con pobreza" nacidas en el marco del ajuste (Lafay y Lecaillon: 1994; Walton y Seldon: 1994). BIBLIOGRAFÍA SELECCIONADA
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